김민석, 개헌 국민투표 시간표 내놨다...국민의힘 선택과 야권 반론은 어디로 향할 것인가...

 

민주당이 내년 상반기 국민투표를 목표로 개헌 추진에
 나서면서 5·18 헌법 전문 수록과 권력구조 개편을 둘러싼
 여야 논쟁이 본격화되고 있다./credit: kookjaenews

더불어민주당이 드디어 개헌의 시간표를 꺼내 들었다. 9월 20일 출범한 민주당 개헌추진단은 내년 상반기까지 여야 합의안을 만들어 국민투표에 부치는 로드맵을 제시했다. 김민석 대표는 이재명 대통령이 개헌을 통한 연임 의사가 없음을 거듭 밝혔다며 “야당이 제기하는 걸림돌도 명확히 정리됐다”고 선언했다. 추진단 역시 연말까지 국민적 공감대와 개헌안 마련에 집중하고, 내년 3~4월까지 합의안을 만드는 일정을 제시했다.

그런데 여기서 첫 번째 정치적 역설이 생긴다. 민주당은 걸림돌이 제거됐다고 하는데 국민의힘은 아직 그렇게 생각하지 않는다. 개헌의 문은 열렸지만, 열쇠를 쥔 쪽의 생각은 아직 같지 않은 것이다. 민주당이 이번에 가장 공들여 제거하려는 것은 역시 ‘이재명 연임 개헌’이라는 의심이다. 장동혁 국민의힘 대표는 이달 초까지만 해도 민주당이 개헌을 하려면 이 대통령의 연임 불가 선언부터 받아오라고 요구했다. 

이 대통령의 ‘임기는 헌법상 명확히 제한돼 있다’는 설명에도 국민의힘은 충분하지 않다는 입장을 보였다. 민주당 입장에서는 답답할 만하다. 대통령이 연임 의사가 없다고 밝혔는데 또 무엇을 더 증명하라는 것이냐는 반문이다. 그러나 야당의 의심을 단순한 말꼬리 잡기로만 치부하기도 어렵다. 헌법 제128조는 대통령의 임기연장 또는 중임 변경을 위한 개헌이 그 개헌 제안 당시의 대통령에게는 효력이 없다고 규정하고 있다.

결국 법적으로는 이미 장치가 있지만, 정치적으로는 ‘개헌이 누구를 위한 것인가’라는 신뢰의 문제가 별도로 존재한다. 더 흥미로운 것은 민주당이 이번에는 개헌을 ‘원포인트’로 가져가지 않겠다고 사실상 선언했다는 점이다. 5·18을 비롯한 민주화 역사를 헌법 전문에 담는 문제, 국민의 기본권과 사회권적 권리 확대, 삼권분립과 지방분권, 선거·정당제도 개선, 권력구조 개편까지 한꺼번에 논의하겠다는 것이다.

이것은 1987년 체제를 단순히 손질하는 수준을 넘어 ‘다음 대한민국의 운영체제’를 다시 설계하겠다는 선언에 가깝다. 1987년 헌법이 만들어진 지 약 40년이 지났고 저출생·고령화·수도권 집중·기후변화·AI 전환 등 당시에는 헌법 의제로 상정하기 어려웠던 문제가 등장했다는 민주당의 문제 제기도 일정한 시대적 배경을 갖는다. 하지만 바로 그렇기 때문에 더 어려워진다.

전문 하나를 고치는 것과 권력구조·기본권·선거제도까지 건드리는 것은 전혀 다른 크기의 정치적 협상이다. 특히 김민석 대표가 개헌을 ‘민생 개헌·국민통합 개헌’에서 더 나아가 ‘연속집권 성공’의 역사와 연결한 대목은 그냥 지나치기 어렵다. 김대중·노무현·문재인 정부의 역사를 소환하고 이재명 정부의 ‘국정 성공·개헌 성공·국민통합 성공·연속집권 성공’을 한 묶음으로 언급한 순간, 개헌은 순수한 헌법 논의를 넘어 집권세력의 정치적 역사와 맞닿게 된다.

물론 이것이 곧 연임 개헌을 의미하는 것은 아니다. 그러나 야당이 의심하는 정치적 동기를 불식시키려면 오히려 이런 대목일수록 더욱 신중해야 한다. 헌법을 바꾸자는 정치세력이 다음 선거를 이야기하는 순간, 야당이 계산기를 꺼내 드는 것은 이상한 일이 아니다. 그래서 이번 로드맵의 진짜 승부처는 국민의힘이다. 민주당은 국민의힘 의원들과 개별적으로 대화해 보면 개헌 필요성 자체에는 공감하는 의원들이 많다고 설명한다.

또 국민의힘도 과거 개헌특위 등을 통해 개헌 방향을 논의한 전력이 있다고 주장한다. 하지만 현재 장동혁 지도부가 보여준 태도는 ‘개헌 자체 반대’라기보다 이재명 정부가 추진하는 개헌의 정치적 의도에 대한 불신에 가깝다. 장 대표는 8월에는 이 대통령의 개헌 언급을 ‘야당 갈라치기’라고 비판했고, 9월에도 연임 불가 선언을 요구했다. 따라서 민주당이 정말로 ‘걸림돌 제거’를 말하려면 이제 공을 국민의힘 코트에 던져놓고 끝내서는 안 된다.

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그럴 것이 아니라, 야당이 우려하는 권력구조와 선거제도, 대통령 권한, 국회 권한을 구체적으로 테이블 위에 올려놓아야 한다. 더구나 개헌은 기자회견으로 끝나는 정치 이벤트가 아니다. 헌법상 개헌안은 국회 재적의원 과반수 또는 대통령이 발의할 수 있지만, 국회 의결에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하고 이후 국민투표에서 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.

민주당이 국회에서 의석 우위를 갖고 있다고 해도 개헌선은 별개의 문제다. 결국 국민의힘의 협조 없이는 국회 통과부터 쉽지 않다. 그래서 ‘내년 상반기 국민투표’라는 로드맵은 야심찬 시간표인 동시에 여야 협상이 얼마나 빨리 진행되느냐에 달린 정치적 시험표이기도 하다. 민주당이 말하는 ‘걸림돌 제거’가 실제 정치적 합의로 이어질지는 이제 말이 아니라 국민의힘이 참여할 수 있는 개헌안을 얼마나 구체적으로 만들어 내느냐에 달려 있다.

결국 이번 개헌 추진단 출범은 헌법을 바꾸겠다는 선언보다 정치권에 던진 시험지에 가깝다. 민주당은 “대통령 연임이라는 의심은 사라졌으니 이제 개헌 논의를 시작하자”고 한다. 국민의힘은 “그것만으로는 부족하다”고 맞선다. 이 간극을 메우는 방법은 서로 상대방의 진정성을 의심하는 것이 아니라 개헌의 내용을 공개하고 하나씩 합의하는 것뿐이다.

5·18과 부마항쟁을 헌법 전문에 넣는 문제, 기본권과 사회권 확대, 지방분권, 삼권분립, 선거제도, 권력구조까지 무엇을 바꿀 것인지 국민 앞에 펼쳐놓고 국민의힘과 다른 야당, 시민사회가 함께 논의하면 된다. 개헌은 대통령의 약속만으로도, 여당 대표의 로드맵만으로도 완성되지 않는다. 국회의 3분의 2와 국민투표라는 두 개의 문을 동시에 통과해야 한다.

그러니 이제 진짜 질문은 이것이다. 민주당이 말한 ‘걸림돌 제거’가 끝난 것인가, 아니면 이제부터 진짜 걸림돌을 제거해야 하는 것인가. 개헌의 시계는 움직이기 시작했지만, 아직 헌법은 한 글자도 바뀌지 않았다. 그런데 민주당이 말하는 ‘걸림돌 제거’ 앞에 놓인 더 뜨거운 문제는 어쩌면 대통령 연임이 아니라 5·18의 헌법 전문 수록일 수 있다. 김민석 대표는 이미 5·18과 부마항쟁을 헌법 전문에 넣는 것을 개헌의 출발점으로 제시했고, 국민의힘을 향해서도 5·18을 수용하라고 공개적으로 요구해 왔다.

반면 야권과 일부 보수 성향 사회단체에서는 5·18 유공자 명단 공개를 요구하는 목소리가 계속 나오고 있다. 문제는 여기서부터다. 5·18의 역사적 평가와 헌법 전문 수록 문제, 그리고 5·18 유공자 개인의 신상·보훈정보 공개 문제는 서로 다른 사안이다. 실제로 최근에도 정치인 이름이 들어간 이른바 ‘5·18 유공자 명단’이 온라인에서 확산됐지만, 언론 팩트체크 결과 일부는 실제 유공자였고 일부는 유공자가 아닌 것으로 확인됐다.

따라서 개헌을 진짜 국민통합의 과정으로 만들려면 이 논쟁을 ‘5·18을 인정하느냐 부정하느냐’라는 진영 대결로만 몰아갈 것이 아니라, 역사적 사실에 대한 합의와 보훈 대상자의 개인정보 보호, 국민의 알 권리 사이의 경계를 어디에 그을 것인지까지 정면으로 논의해야 한다. 민주당이 말하는 ‘걸림돌 제거’가 정말 완성되려면 바로 이 지점에서 국민의힘과 야권이 납득할 수 있는 답을 내놓아야 한다.

참고문헌

• 연합뉴스, 「김민석 "대통령, 개헌 걸림돌 정리…연속집권 성공의 길 갈 것"(종합)」, 2026.09.20. — 민주당 개헌추진단 출범, 5·18·부마항쟁의 헌법 전문 수록, 권력구조 개혁, 내년 상반기 국민투표 추진 및 김민석 대표의 ‘걸림돌 제거’ 발언.
• JIBS 제주방송, 「민주당 "5.18 헌법 전문에"…내년 상반기 개헌 국민투표 추진」, 2026.09.20. — 민주당 개헌추진단의 구체적 로드맵과 5·18·4·19·부마항쟁, 기본권 확대, 지방분권 등의 개헌 의제.
• 뉴스1, 「민주, 개헌 국민투표 내년 상반기 목표…김민석 "대통령, 개헌 걸림돌 정리"」, 2026.09.20. — 내년 3~4월 합의안 마련, 총선과 거리를 둔 국민투표 추진 등 추진단의 일정과 전략.
• 채널A, 「‘상반기 개헌 국민투표’ vs ‘국면전환용’」, 2026.09.20. — 민주당 개헌 추진에 대한 야권의 반응과 정치권의 상반된 해석을 확인하기 위한 자료. 
• 대한민국헌법, 국가법령정보센터.

1.   — 개헌 절차와 대통령 임기 관련 헌법 규정 확인. 특히 개헌안의 국회 의결 및 국민투표 절차를 검토하는 법적 기준 자료. 국가보훈부, 「5·18민주유공자에 대한 보훈혜택 내용은 무엇인지」.
2.    — 5·18민주유공자의 법적 범위와 보훈 지원 제도를 확인하기 위한 자료. 5·18민주유공자예우 및 단체설립에 관한 법률, 국가법령정보센터, 2026.09.08 시행.
3.    — 5·18민주유공자와 유족·가족의 법적 범위 및 관련 제도 확인.

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이재명-김민석 투톱 출범…개헌·검찰개혁, 민주당은 대야 전선을 바꿀 것인가

김민석 체제의 민주당은 이재명 정부의 국정동력을 강화할 것인가,
 아니면 개헌·검찰개혁을 둘러싸고 새로운 대야 협상과 내부
 조정에 나설 것인가./credit: news1

더불어민주당 8·17 전당대회의 전국 권리당원 순회경선이 사실상 막을 내리면서 새로운 민주당의 권력지도가 드러났다. 16일 서울·경기 경선까지 합산한 당대표 누적 득표에서김민석 후보가 49.91%, 정청래 후보가 41.51%로 8.40%포인트 앞섰다.수도권 마지막 경선에서는 김민석 46.66%, 정청래 46.28%로 불과 0.38%포인트 차였지만, 호남에서 벌어진 격차가 최종 누적 판세를 결정적으로 갈랐다. 최고위원 역시 마지막 수도권 표심을 반영하면서 당선권 5명이최민희·박선원·서미화·한민수·이성윤으로 재편됐다.

특히 최민희가 다시 1위로 올라선 가운데, 친명과 친청계가 혼재하는 지도부 구도가 형성됐다는 점이 중요하다. 이제 민주당의 질문은 단순히 ‘김민석이 정청래를 이겼는가’가 아니다.이재명 대통령과 김민석 당대표의 투톱이 호남의 강한 당심을 기반으로 국정을 안정적으로 밀어붙일 것인가, 아니면 최고위원회 내부의 서로 다른 정치적 색깔이 새로운 당청 파열음으로 나타날 것인가가 진짜 승부처가 됐다.

김민석의 승리는 숫자 이상의 정치적 의미를 갖는다. 특히 호남에서 김 후보가 정청래 후보를 크게 앞선 것은 민주당의 전통적 지지 기반이 ‘강성 개혁’보다 이재명 정부의 안정적 국정운영과 집권당의 역할에 상대적으로 무게를 둔 결과로 해석할 여지가 있다. 실제 호남은 전체 권리당원의 약 3분의 1이 몰린 핵심 승부처였고, 김 후보는 이 지역에서 57.54%를 얻어 정 후보의 32.65%를 크게 앞섰다.

이것은 이재명 대통령에게도 상당히 유리한 신호다. 대통령실과 집권당이 같은 방향을 바라보며 주요 입법과 국정과제를 신속하게 추진할 수 있기 때문이다. 그러나 바로 이 지점에서 역설이 발생한다. 집권당이 대통령의 국정운영을 뒷받침하는 것과 대통령의 정치적 의중을 그대로 집행하는 것은 전혀 다른 문제다. 김민석 체제가 ‘이재명 정부의 안정적 지원군’에 머물 것인지, 아니면 독자적인 여당의 목소리를 낼 것인지가 앞으로의 당청관계를 결정한다.

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더구나 광주·호남을 중심으로 한 반도체 산업 프로젝트는 새 지도부의 첫 시험대가 될 가능성이 높다. 이재명 정부가 호남의 산업 기반 확대와 반도체 생태계 구축을 국가균형발전 차원에서 추진한다면 민주당은 당연히 이를 뒷받침해야 한다. 그러나 국가 산업정책이 특정 지역의 정치적 이해관계와 결합하는 순간 이야기는 달라진다. 광주 반도체가 실제 기업 유치와 인프라, 전력·용수, 인재 확보라는 경제적 논리를 충족하는지, 수도권과 영남 등 다른 산업벨트와의 형평성은 어떠한지, 막대한 재정을 투입할 만큼 경제적 효과가 있는지를 여당 스스로 검증해야 한다.

김민석 지도부가 대통령실의 정책을 그대로 받아쓰는 순간 ‘당청 원팀’은 강점이 아니라 약점이 된다.반대로 김민석이 필요할 때 대통령에게도 정책적 수정을 요구할 수 있다면, 이번 전당대회는 민주당의 정권재창출을 위한 건강한 여당체제로 평가받을 수 있다.

더 흥미로운 것은 최고위원회다. 당대표 경선에서는 김민석이 확실한 우위를 확보했지만, 최고위원 누적 판세는 전혀 다른 메시지를 던졌다. 최종 당선권 5명이최민희·박선원·서미화·한민수·이성윤으로 재편되면서 당대표와 최고위원회의 정치적 색깔이 완전히 일치한다고 보기 어려워졌기 때문이다. 특히 최민희는 강한 개혁 성향과 정청래계의 상징성을 가진 인물로 평가받으며 마지막 수도권 경선에서도 1위를 차지했다.

수도권 경선에서는 최민희·이성윤·한민수·박선원·서미화 순으로 득표했고, 이 결과를 누적한 당선권은 최민희·박선원·서미화·이성윤·한민수로 정리됐다. 결국 김민석이 당대표가 됐다고 해서 정청래의 정치적 영향력이 사라진 것은 아니다.오히려 정청래의 정치적 색채 일부가 최고위원회로 이동해 김민석 지도부 안에서 다른 방식으로 작동할 가능성이 있다.

이 구도에서 최민희의 1위는 결코 가볍게 볼 수 없는 변수다. 당대표가 대통령과의 협력을 중시하더라도 최고위원회가 강성 개혁 노선을 요구하거나 정부 정책에 대한 더 강한 압박을 주문한다면 지도부 내부에서 미묘한 긴장이 발생할 수 있다. 특히 검찰개혁, 사법개혁, 언론개혁 등 민주당 핵심 지지층이 민감하게 반응하는 사안에서 대통령실과 김민석 지도부가 속도조절을 시도할 경우 최고위원들의 정치적 압박이 거세질 가능성이 있다.

반대로 김민석이 이런 강성 최고위원들을 포용하면서도 정책 결정권은 당대표 중심으로 유지한다면 오히려 정청래 경선 이후 분열된 당심을 봉합하는 효과가 나타날 수도 있다. 결국 최고위원 5명의 재편은 김민석의 힘을 약화시키는 장치라기보다 김민석이 어떤 정치적 리더십을 보여줄 것인지 시험하는 내부 견제장치가 될 수 있다.

여기에 정치권에서 떠도는 ‘김민석 대표 8개월설’까지 겹치면 상황은 더욱 복잡해진다. 현재 확인된 공식 자료만으로는 8개월 임시 당대표 임기가 확정됐다고 볼 근거는 없다. 따라서 이를 사실로 전제해서는 안 된다. 다만 이런 이야기가 정치권과 지지층 사이에서 반복적으로 유통되는 것 자체는 의미가 있다. 만약 김민석 체제가 단기 과도기 지도부라는 인식이 굳어지면 당대표가 장기적인 당 혁신보다는 지방선거와 차기 정치 일정, 그리고 대통령 국정과제 지원에 집중할 것이라는 관측이 나올 수밖에 없다.

반대로 김민석이 정식 임기 동안 독자적인 당 운영을 선언하고 당내 계파를 통합한다면 8개월설은 정치적 소문에 그칠 것이다. 따라서 중요한 것은 8개월설의 진위 자체보다 왜 지금 민주당 내부에서 이런 단기 지도체제론이 등장하는가다. 그 배경에 차기 지방선거, 대통령과 여당의 권력관계, 정청래계의 향후 진로가 모두 얽혀 있을 가능성을 살펴봐야 한다.

결국 이번 전당대회는‘이재명-김민석 투톱’의 탄생과 동시에 ‘최민희-박선원-서미화-한민수-이성윤’이라는 새로운 내부 권력축의 출현이라는 두 가지 현상을 동시에 보여줬다. 김민석은 49.91%로 정청래를 8.40%포인트 앞서며 당대표 경쟁의 주도권을 잡았지만, 최고위원회는 대통령실과 당대표의 의중만으로 움직이기 어려운 복합적인 구도가 됐다. 이제 이재명 대통령에게 필요한 것은 ‘말 잘 듣는 여당’이 아니라 정책의 성공과 실패를 함께 책임지는 여당이다.

김민석에게 필요한 것도 대통령과의 친밀성이 아니라 대통령에게 필요한 말을 할 수 있는 당대표의 독립성이다. 광주 반도체를 비롯한 국가산업 정책에서 지역 이익과 국가 이익이 충돌하고, 검찰·사법·언론개혁에서 강성 지지층과 국정운영의 현실이 부딪힐 때 어떤 선택을 하느냐가 바로 첫 시험대다. 김민석의 49.91%가 이재명의 국정동력으로 연결될 것인지, 아니면 최민희 1위를 중심으로 한 최고위원회의 견제와 8개월설이라는 내부 불안이 새로운 파열음으로 번질 것인지—민주당의 진짜 전당대회는 이제부터 시작이다.

검찰개혁, 김민석 지도부가 수정의 문을 열 것인가

새 지도부가 출범하면 민주당의 대야 전선도 달라질 수 있다. 가장 큰 정치적 화두는 개헌과 검찰개혁이다. 개헌 문제에서는 대통령 4년 중임·연임제와 국회 권한 강화라는 여당의 구상에 대해 국민의힘과 어떤 협상선을 만들지가 첫 시험대가 될 것이고, 검찰개혁에서는 이미 민주당이 검사의 직접 보완수사권 폐지를 골자로 한 형사소송법 개정안을 당론으로 확정하고 국회 본회의까지 통과시킨 만큼 ‘원점 회귀’보다는 시행 과정에서의 보완·수정 가능성을 열어놓느냐가 관건이다.

실제 민주당 내부에서도 경찰 수사에 대한 견제와 피해자 보호 공백을 우려하는 목소리가 있었고, 국민여론에서도 보완수사권 유지 의견이 폐지 의견보다 높게 나타난 조사도 있었다. 따라서 김민석 지도부가 정청래식 강경 대여 전선을 그대로 이어갈지, 아니면 국민의힘과의 협상을 통해 일부 보완장치를 받아들이는 실용적 여당으로 방향을 틀지는 중요한 정치적 변수가 된다.

특히 김민석 자신도 당권 경쟁 과정에서는 보완수사권 폐지라는 기존 입장을 분명히 했던 만큼, 새 지도부가 향후 ‘폐지 원칙은 유지하되 보완수사와 피해자 구제 장치를 강화하는 수정안’을 제시한다면 그것은 후퇴라기보다 집권여당이 국정운영의 책임을 지기 시작했다는 신호로 해석될 수도 있다. 반대로 이를 전혀 허용하지 않고 강성 개혁노선만을 고수한다면 국민의힘과의 대치가 다시 검찰개혁 전선으로 집중되면서 개헌 논의까지 정쟁화될 가능성이 있다. 결국 김민석 체제의 첫 정치적 능력은 이재명 대통령의 국정동력을 지키면서도 야당과 협상할 공간을 만들어내는 것, 바로 그 ‘수정 가능한 여당’의 모습을 보여주는 데서 판가름날 것이다.

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제왕적 대통령에서 제왕적 국회로? 이재명의 ‘분권형 개헌’이 묻는 것...‘내각제 꼼수’ 논란

 

분권형 개헌은 대통령 권력을 국민에게 돌려주는 것인가,
 아니면 국회와 정당으로 이전하는 것인가./gimage

분권형 권력구조라는 말은 듣기만 하면 매우 매력적이다. 대통령 한 사람에게 집중된 권력을 나누고, 국회와 총리에게 권한을 배분하며, 중앙정부의 권한까지 지방으로 내려보낸다면 민주주의는 한 단계 성숙할 것처럼 보인다. 실제로 2026년 들어서도 개헌 논의에서는 대통령 권력의 국회 분산, 국회 권력의 분산, 중앙권력의 지방분산이 주요 의제로 제시되고 있다. 국민통합위원회 역시 2028년 총선과 동시에 국민투표를 실시하는 개헌 논의를 제안하면서 권력구조 개편을 핵심 과제로 거론했다. 문제는 ‘분권’이라는 좋은 단어 뒤에 숨어 있는 훨씬 현실적인 질문이다. 권력을 누구에게 나누는가? 그리고 그 권력을 나눠 갖는 사람은 누구인가?

이재명 대통령이 과거 제시했던 개헌 구상은 대통령 4년 연임제와 국무총리의 국회 추천 등을 통해 대통령 권한을 분산하는 것이 핵심이었다. 당시 연합뉴스는 이 구상을 대통령의 책임성을 강화하면서 동시에 총리 추천을 통해 권력을 분산하는 방식으로 설명했다. 여기서 중요한 것은 ‘4년 연임제’와 ‘분권’은 서로 다른 문제라는 점이다. 4년 연임제는 국민이 대통령을 다시 평가할 기회를 제공하는 제도이고, 분권형 대통령제는 대통령과 총리, 더 넓게는 대통령과 국회 사이에 실질적인 국정 권한을 배분하는 제도다. 따라서 분권을 이야기하면서 대통령의 재선 가능성까지 함께 논의한다면 국민은 반드시 물어야 한다. 권력을 분산하는 개헌인가, 아니면 권력의 재배치를 통해 장기적인 정치적 영향력을 확보하는 개헌인가.

분권형 대통령제의 가장 큰 함정은 ‘권력을 줄인다’는 표현과 실제 권력의 이동이 일치하지 않을 수 있다는 데 있다. 대통령이 외교·안보를 맡고 총리가 내치를 담당하는 이원정부제라면, 대통령과 총리가 서로 다른 정치적 기반을 갖게 될 경우 국정의 책임소재가 오히려 흐려질 수 있다. 반대로 대통령과 의회 다수세력이 같은 정치세력이라면 총리 추천권과 내각 구성권을 가진 국회가 새로운 권력 중심으로 부상할 수 있다. 과거 개헌 논의에서도 분권형 대통령제는 대통령과 총리가 외치와 내치를 나누는 형태로 설명돼 왔지만, 동시에 어떤 정치세력이 국회 다수를 장악하느냐에 따라 권력의 실제 중심이 달라질 수 있다는 문제가 있었다. 결국 분권은 권력의 소멸이 아니라 권력의 이전이다.

그렇다면 가장 중요한 질문은 ‘누가 이익을 얻는가’이다. 국민 입장에서는 권력분산 자체가 목적이 될 수 없다. 국민에게 필요한 것은 권력이 여러 사람에게 흩어지는 것이 아니라 권력을 행사한 사람이 누구인지 명확하게 알 수 있는 구조다. 대통령이 외교·안보를 책임지고 총리가 경제·사회·행정을 책임진다면 국민은 문제가 발생했을 때 누구에게 정치적 책임을 물어야 하는가. 대통령과 국회가 충돌하면 어느 쪽이 국정 실패의 책임을 져야 하는가. 반대로 여당이 국회 다수를 장악해 총리를 사실상 지명한다면 대통령의 권한을 줄였다는 명분 아래 국회 다수파의 권력이 비대해질 가능성은 없는가. 이것이 분권형 권력구조 논의에서 가장 경계해야 할 지점이다. 제왕적 대통령을 없애려다 제왕적 의회 또는 정당정치로 이동하는 것은 분권이 아니라 권력의 자리바꿈일 뿐이다.

특히 한국 정치에서 분권형 권력구조가 갖는 위험은 ‘국민이 직접 뽑은 권력’과 ‘정당 내부 협상을 통해 만들어진 권력’ 사이의 간극이다. 대통령은 전국민의 직접선거로 선출되지만 총리와 내각은 국회의 정치적 구도에 따라 결정될 수 있다. 이 과정에서 공천권을 장악한 정당 지도부와 국회 다수파가 강력한 영향력을 행사한다면 국민이 직접 선택하지 않은 정치적 거래가 국가 운영의 핵심을 좌우할 수도 있다. 과거에도 분권형 대통령제와 의원내각제를 둘러싼 논쟁에서 이러한 문제가 반복됐다. 당시 정치권에서는 대통령에게 집중된 권력을 분산해야 한다는 데에는 공감하면서도, 대통령 4년 중임제와 분권형 정부, 의원내각제 중 어느 구조가 적절한지를 두고 첨예하게 갈렸다. 따라서 ‘분권’이라는 단어만으로 개헌의 정당성을 확보할 수는 없다.

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결국 이재명 정부가 분권형 권력구조를 추진한다면 국민이 먼저 요구해야 할 것은 권력의 분산표가 아니라 권력의 책임표다. 대통령에게 어떤 권한을 남기고, 총리에게 어떤 권한을 넘기며, 국회가 어디까지 개입할 수 있는지, 여당 지도부와 국회의원은 어떤 통제를 받는지, 지방정부에는 어떤 재정권과 입법권을 줄 것인지가 헌법에 구체적으로 설계돼야 한다. 더구나 2028년 국민투표 가능성이 거론되는 만큼 개헌은 특정 정권이나 특정 정치인의 이해관계를 넘어 국민이 선택할 수 있는 국가 운영체계에 대한 논쟁이어야 한다. 국민통합위원회가 권력구조의 최종 선택은 국민의 결단이며 광범위한 여론수렴이 선행돼야 한다고 밝힌 것도 바로 이 때문이다.

분권형 권력의 본질은 권력을 나누는 데 있지 않다. 권력을 나누면서도 국민이 그 권력의 주인이 되는 데 있다. 이재명 대통령이 정말 분권을 원한다면 질문은 간단하다. 대통령의 권한을 얼마나 줄일 것인가가 아니라, 그 권한을 누구에게, 어떤 절차로, 어떤 책임과 함께 넘길 것인가를 국민 앞에 공개해야 한다. 대통령 권력을 국회로 옮기는 것만으로는 민주주의가 진전되지 않는다. 국회 권력을 정당 지도부로 옮기는 것이라면 더 위험할 수도 있다. 지방으로 권력을 넘기되 재정과 책임을 함께 넘겨야 하고, 총리에게 권한을 넘기되 국민에게 설명하고 책임지는 구조도 만들어야 한다. 결국 진짜 분권은 ‘이재명의 권력을 줄이는 개헌’도, ‘이재명 이후의 권력을 보장하는 개헌’도 아니다. 누가 대통령이 되더라도 권력자가 국민 위에 설 수 없도록 만드는 개헌, 그것이 아니라면 분권이라는 이름은 또 하나의 정치적 권력 재편 구호에 그칠 가능성이 크다. 

더 민감한 문제는 대통령 재임 중 형사재판과 탄핵, 그리고 개헌이 서로 맞물릴 경우 누가 가장 큰 이익을 얻느냐는 것이다. 헌법 제84조에 따라 대통령의 재직 중 형사상 소추가 제한된다는 해석이 실제 이재명 대통령의 재판 중단으로 이어졌고, 그 적용 범위와 위헌 여부를 둘러싼 헌법소원까지 제기된 상태다. 그렇다면 임기 중 재판이 사실상 멈추고, 국회 다수당이 대통령을 정치적으로 방어하는 구조가 만들어질 경우 대통령은 상당한 사법적 시간을 확보하게 된다. 물론 헌법 84조가 이미 진행 중인 재판까지 당연히 중단시키는지는 법적으로 논쟁이 계속되는 사안이므로 단정해서는 안 된다. 더구나 대통령은 법 위반이 있을 경우 탄핵소추의 대상이 될 수 있고, 국회의 탄핵소추와 헌법재판소의 탄핵심판은 형사재판과 별개의 헌법적 절차다. 따라서 ‘국회를 방패로 삼으면 탄핵을 피할 수 있다’고 단순화할 수도 없다. 오히려 핵심은 국회 의석 구조다.

대통령 소속 정당이 압도적 다수를 차지한다면 탄핵소추 자체의 정치적 가능성은 낮아지고, 반대로 여소야대와 중대한 헌법·법률 위반이 결합하면 가능성은 급격히 달라진다. 현재 특정 확률을 숫자로 제시할 객관적 근거는 없다. 다만 지금 이재명 대통령이 “임기를 단축해서라도 개헌하겠다”고까지 언급하면서 동시에 대통령 권한을 국회와 나누는 개헌을 추진하고 있는 만큼, 정치적으로는 ‘내각제 꼼수’라는 의심이 생길 수밖에 없는 환경이다. 이 대통령 측은 이를 명확히 부인하며 4년 중임 대통령제가 일관된 공약이고 내각제가 아니라고 설명한다.

결국 의혹의 진위를 가르는 기준은 말이 아니라 개헌안의 실제 권력배분표다. 대통령의 재판은 언제 재개되는지, 대통령과 총리의 권한은 어떻게 나뉘는지, 국회가 어디까지 정부를 통제하는지, 대통령의 임기와 연임 규정이 현직 대통령에게 적용되는지까지 모두 공개하지 않는다면 ‘분권’은 국민을 위한 제도개혁인지, 아니면 현직 권력의 사법적·정치적 위험을 다른 제도로 우회하는 장치인지 국민은 의심할 수밖에 없다.

참고자료

• 대한민국 헌법 — 국가법령정보센터
  대통령의 불소추특권(제84조), 탄핵소추 및 탄핵심판 관련 규정을 확인하는 1차 자료입니다.
  대한민국 헌법 — 국가법령정보센터
• 연합뉴스, 2026.08.14 — 이재명 대통령 4년 중임·연임 개헌 입장
  이 대통령이 4년 중임 또는 연임제, 지방자치·기본권 강화, 필요할 경우 임기 단축 수용 입장을 재확인한 내용입니다.
  연합뉴스 관련 기사
• 연합뉴스, 2026.07.01 — 국민통합위원회 개헌 논의
  2028년 총선과 동시에 개헌 국민투표를 실시하는 방안과 대통령 권력·국회 권력·중앙권력의 분산 문제가 논의됐습니다.
  국민통합위원회 개헌 논의 보도
• 국민통합위원회 자료
  개헌 특별기구를 구성하고 대통령과 국회가 공동으로 개헌안을 제안하는 방안 등이 제시됐습니다.
  국민통합위원회 공식 자료
• 연합뉴스, 헌법 84조 논란
  대통령 재직 중 형사상 소추와 기존 재판의 관계가 명확한지에 대한 법적 쟁점을 다룹니다.
  연합뉴스 — 헌법 84조 관련 보도

Socko/Ghost

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